Vem bestämmer vad inom luftfarten?

Varför ska Luftfartsverket få ha monopol på en del av den marknad de konkurrerar på? Eller varför får Transportstyrelsen lov att både ha tillsyn på branschen men i realiteten också på sig själv? Här följer nästa del i artikelserien:

Ett flyg för alla – eller bara för vissa?

I det väldigt utsatta läget som det svenska inrikesflyget nu befinner sig i, har vi i en rad artiklar beskrivit vad det får för konsekvenser men också om den myndighetsstruktur som faktiskt på flera sätt förvärrar situationen.

Vi har konstaterat att den formellt huvudansvariga myndigheten för luftfarten, Trafikverket saknar tillräckligt med personal för att jobba med flygfrågor. Vi har tittat vidare det statliga flygplatsbolaget Swedavia som endast förvaltar flygplatser med ekonomiska muskler. Detta på de regionala flygplatsernas bekostnad. Denna gång ska vi titta närmare det statliga affärsverk som många tror bestämmer om luftfarten och på den myndighet som sköter tillsynen.

Luftfartsverket, eller LFV som dom kallar sig. Det måste vara dom som bestämmer?! Det hör man ju på namnet. Men så är det inte. LFV erbjuder tjänster inom luftfarten, främst genom att utföra flygtrafikledning men är inte den myndighet som styr eller leder flygfrågor i landet.

Bestämmer inte Luftfartsverket över luftfarten?

Att Luftfartsverket kallar sig LFV är för att förtydliga sin nya roll efter bodelningen när flygplats-delen avyttrades och blev det statliga Swedavia. Redan tidigare hade Luftfartsinspektionen lyfts ut för att bli en egen tillsynsmyndighet.

När LFV nu erbjuder flygtrafikledning och tekniska tjänster till flygplatser gör man det i konkurrens. Men bara för våra mindre regionala flygplatser. För de stora statliga Swedavia-flygplatserna har LFV ensamt monopol.

Till detta har LFV det nationella uppdraget att bevaka de stora inflygningsområdena i Sverige. I särskilda ledningscentraler ansvarar de för trafiken i de fyra terminalområden som har allra mest flygtrafik, runt Stockholm, Göteborg, Malmö och Östgötakontroll.

Redan här kan vänner av sund konkurrens börja dra öron åt sig. LFV konkurrerar alltså på flygtrafikmarknaden men har ensamrätt på den största delen av marknaden!

Försvarsmakt utan flygledare

Dessutom har de ensamrätt att sköta flygtrafiktjänsten på alla Försvarsmaktens flottiljer. Detta då Sverige jämfört med övriga Europa har en unik lösning, där Flygvapnet själva inte har några flygledare, utan statliga LFV sköter Försvarsmaktens flygtrafikledning. För Försvarsmakten är det en mycket bra lösning som fungerar väl men för helheten blir LFV:s roll i Flygsverige något märklig.

Som dominant aktör blir också deras prissättning något som märks för hela branschen. För flygbolagen som flyger på de stora flygplatserna, där LFV har monopol, klagas det ständigt på LFV:s höga kostnader för flygtrafikledningen som då Swedavia får betala men som de i sin tur lägger på landningsavgifter och andra utgifter för flygbolagen.

Till LFV försvar har de en tidigare pensionsskuld som de måste hantera och de gör att de har höga priser. Vid bodelningen LFV/Swedavia fördelades medel mellan flyglednings- och flygplats-delen, på ett sätt så att LFV ärvde ett underskott för pensionskostnader för personalen.

För våra regionala flygplatser, som får lov att handla upp flygtrafikledning i konkurrens, där har i princip alla valt andra alternativ. Några har valt leverantör med fjärrstyrd teknik, s k Remote-tower. Men de flesta har val en privat konkurrent till LFV, då priset var betydligt lägre.

LFV släcker ned radarförbindelser

I det nu mer utsatta läget för hela flygbranschen märks det minskade flygandet även på LFV:s resultat. Ett exempel som borde få den politiska nivån att reagera är när LFV i praktiken släckte ned ett antal radarförbindelser till 12 regionala flygplatser.

När intäkterna minskade letade LFV efter sätt att öka intäkterna och sänka kostnaderna. Det är ju ett av statens krav på detta affärsverk. Ett sätt blev då att upphöra med leverans av bl a radardata till våra flygplatser. Tjänsten gav inga intäkter för LFV varför man sa upp avtalen.

För våra flygplatser blev läget mycket utsatt. Då tjänsterna rent tekniskt är ganska komplexa och dyra att driva, fanns ingen annan aktör än LFV som kunde erbjuda nya tjänster. Våra flygplatser vädjade till LFV att få behålla radarförbindelserna eller i vart fall ha kvar dem till någon ny leverantör kunde hittas. Men LFV sa blankt nej.

Vi förhörde oss hos Transportstyrelsen, till Trafikverket och t o m tillregeringskansliet för att få ha kvar radarförbindelserna men inget hjälpte.

Bara en flygning åt gången

De flygplatser som blev av med radartäckningen fick då bara ha en flygning åt gången i eget luftrum. Det var hanterbart på några flygplatser men vid flera andra som flygplatsen i Västerås, blev detta ett verkligt dilemma då Västerås har tre flygskolor med väldigt mycket flygrörelser på flygplatsen.

Exemplet med de nedsläckta radartäckningarna har nu löst sig. Flygplatserna fick till slut tag på en leverantör som nu helt enkelt skapat motsvarande radarförbindelse men till ett mycket högre pris då tjänsten är väldigt komplex och därmed väldigt dyr att etablera.

Detta problem har för den breda allmänheten så att säga ”gått under radarn”, men vi tycker det är viktigt att uppmärksamma exemplet på den otydliga och ineffektiva ordning vi har bland våra flygmyndigheter.

I det säkerhetspolitiska läge vi nu befinner oss, är det då rimligt att ett statligt affärsverk helt enkelt bara kan släcka ned radarförbindelser till 12 flygplatser, utan att någon kan sätta stopp för det?

En myndighet som skulle kunnat stoppa nedsläckningen är tillsynsmyndigheten Transportstyrelsen. Rent formellt gick det inte hitta något fel i LFV:s agerande. I LFV:s uppdrag står de ska skapa lönsamhet och deras agerande låg i linje med uppdraget.

Nya myndigheter

När Luftfartsinspektionen tidigare knoppades av från Luftfartsverken och blev Luftfartsstyrelsen blev det den nya tillsynsmyndigheten. När sedan staten ville slå ihop myndigheter inom hela transportsektorn, bildades Transportstyrelsen som är tillsynsmyndighet för alla fyra transportslagen järnväg, väg, sjöfart och luftfart. I samma veva slog man ihop Banverket och Vägverket och bildade Trafikverket.

Om Trafikverket med sina 11 000 medarbetare bara har en handfull medarbetare på luftfartsidan, har Transportstyrelsen det något bättre ställt. Även om Transportstyrelsen inte har någon renodlad luftfartsavdelning, så arbetar uppskattningsvis 200 av ca 2000 anställda med luftfartsfrågor.

Det myndigheten gör att främst att de utövar tillsyn, inspektioner och utfärdar tillstånd. En viktig del av deras arbete är att ta ut avgifter för tjänsterna. Vi känner igen det när vi ska få ett nytt körkort. Vi får betala för det. Samma princip gäller för en flygplats eller ett flygbolag som behöver ett tillstånd eller få tillståndet förlängt. När nu flygandet minskar visar sig samma problem här, för då minskar intäkterna även för Transportstyrelsen. Med minskade intäkter behöver Transportstyrelsen också höja avgifterna. Vilket ökar kostnaderna för flygbolag och flygplatser. Vilket hämmar flygandet.

En försvårande omständighet är de allt mer omfattande internationella regelverk som styr luftfarten. Mer regler innebär också mer kostnader. Transportstyrelsen har sitt huvudkontor i Norrköping. Med det försämrade omvärldsläget får det effekten att ett företag som Saab i Linköping har lättare att rekrytera spetskompetens inom flygområdet än Transportstyrelsen i närbelägna Norrköping. Idag har myndigheten ett vakansproblem som också gör handläggningstiderna väldigt långa.

Kan man få rätt mot Transportstyrelsen?

Ett område som också visar på komplexiteten och otydligheten inom våra svenska flygmyndigheter, är den tvist som uppkommit mellan Transportmyndigheten och en flygtrafikleverantör. Mycket av det faktiska arbetet för flygtrafiktjänsten i ett flygledartorn innebär att man inte bara ska leda ned eller sända i väg flygplan på den egna flygplatsen. En annan del är att moneterera eller övervaka den långväga flygtrafik som passerar ovanför flygplatsen. Den s k En Route-trafiken.

Med ett ganska komplicerat system finansieras bevakningen av dessa tjänster genom att alla flygbolag får betala en avgift (ständigt dessa avgifter) som sedan täcker kostnaderna för övervakningen av flygningarna. Dessa medel fördelas sedan från internationell nivå ned till respektive land. Det är Transportstyrelsen som tar emot och fördelar pengarna i det svenska systemet.

Transportstyrelsen har också utarbetat fördelningsnyckeln till svenska leverantörer. I det aktuella fallet ansåg en leverantör att de inte fått hela ersättningen för de tjänster de utfört, främst avseende övervakningen. Transportstyrelsen avslog deras ansökan. Leverantören gick till domstol för att få saken prövad.

Nu börjar det bli riktigt krångligt, för de av våra flygplatser dom gör upphandling av flygtrafiktjänster, vet egentligen inte vad de köper för tjänst. När en leverantör vinner upphandlingen, gör denne det med ett pris som inkluderar den internationella ersättningen för övervakningen av En Route-trafiken. Till och med huvuddelen av finansieringen kommer från det internationella systemet.

Har man insyn i egna avtal?

Men när leverantören och Transportstyrelsen inte är överens kan den berörda flygplatsen vara intresserad av ”vem har rätt?” men det får inte flygplatsen. Det är affärssekretess på de anspråk leverantören gör till Transportstyrelsen, även om det berör tjänster för den egna berörda flygplatsen.

Flygplatser gör alltså en upphandling av flygtrafiktjänst som till del finansieras externt. Men när den som vunnit upphandlingen får en tvist med utbetalande myndighet, få flygplatsen inte ta del av vad tvisten handlar om!

Det intressanta är egentligen inte vem som har rätt i sakfrågan, leverantören eller Transportstyrelsen. Men det visar på ytterligare en orimlighet. Transportstyrelsen fastställer betalningsmodellen, de tar emot och fördelar pengarna och sedan avgör de vem som har rätt om det blir en tvist. De själva – eller den som klagar! Man kan nästan säga att, Transportstyrelsen fungerar både som åklagare, advokat och domare.

Om läsaren inte riktigt hänger i dessa turer i det här exemplet, så är det fullt begripligt. Däremot tror jag läsaren håller med om att så här invecklat kan vi inte ha det för den svenska luftfarten.

Exemplen visar på en återkommande otydlighet mellan de olika flygmyndigheterna och den märkliga konkurrenssituation som uppstår. Två av aktörerna har något man kan kalla en fastställd dominerande ställning. Det vill säga att staten aktivt har skapat dessa ojämlikheter. Därtill tillåter staten att dessa aktörer också får konkurrera med denna fastställda dominans.

Luftfarten behöver en ansvarig

Till den nu pågående flygplatsutredningen har vi beskrivet dessa orimligheter och snedvridningar av konkurrensen. Vi anser att det måste finnas en kraft som har det övergripande och samlade ansvaret för den svenska luftfarten. Den svenska förvaltningstraditionen innebär att ingen myndighet får bestämma över någon annan myndighet.

Man kan alltså inte idag låta t ex Trafikverket överpröva eller styra LFV eller Swedavia. Det Transportstyrelsen kan göra som tillsynsmyndighet, är att agera om någon bryter mot något regelverk eller ett tillstånd. Men inte hantera alla de exempel vi kunnat rada upp här i artikelserien.

Det gör att staten troligtvis behöver omorganisera dagens myndighetsstrukturer. Hur det skulle kunna se ut tänker vi återkomma med i slutet av serien. Men ett fält som också behöver beskådas är våra egna flygplatser. När jag nu kunnat rada upp problem och missgrepp hos de stora statliga aktörerna i branschen, finns det då inget som våra flygplatser kan göra annorlunda eller bättre för att få en bättre helhet?

Följ med i nästa del i artikelserien, så får ni se.

Med dagens genomgång av ytterligare två flygmyndigheter kan vi på nytt ställa oss frågan:

Har vi: ”Ett flyg för alla – eller bara för vissa”

 

Peter Larsson
VD, Svenska Regionala Flygplatser